【香樟推文】财政转移支付制度存在的问题与对策

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1、-我国财政转移支付制度存在的问题与对策【内容提要】转移支付制度是当前实行分税制财政体制各国普遍采用的规*中央政府与地方政府之间关系、执行收入分配政策、调控经济运行、促进地区经济协调开展的重要手段。财政转移支付制度是我国公共财政改革的重要内容。本文从介绍财政转移支付的根本概念入手，通过分析我国现阶段财政转移支付制度现状以及存在的问题，借鉴国外转移支付改革的相关经历，提出了完善我国财政转移支付制度的对策建议，主要包括重新确定各级政府事权*围，增加转移支付资金规模，优化转移支付资金构造，规*财政转移支付制度，强化转移支付资金预算编报的完整性，加强转移支付法制化建立，以此推动我国逐步建立起科学、规*的

2、转移支付制度。【关键词】转移支付 均等化 分税制中图：F81 文献标识码：A一、财政转移支付制度概述(一)财政转移支付的内涵财政转移支付制度，即财政资金在中央政府与地方政府之间或各级地方政府之间相互转移的制度。这种转移一般以各级政府的财政能力、收支差异为根底，以实现各地公共效劳水平的均等化为根本目标。从表现形式上看，它属于一项财政支出，既包括中央政府对地方政府之间的纵向转移支付，也包括地方政府之间的横向转移支付。这种转移支付，实际上是财政资金在各级政府之间，特别是在中央政府和地方各级政府之间的一种再分配形式，因此属于财政收入的再分配*畴，而不是财政收入的初次分配。财政转移支付制度，是以各级政府

3、之间存在的财政能力差异为根底，以实现各地公共效劳水平均等化为宗旨，通过特定的程序、方法和规则调整政府间财政关系的财政资金转移或财政平衡制度。转移支付的实质是一种补助，具有矫正均衡功能。在分税制财政体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言，要完全担负起乡村公共产品供给的任务，上级财政的转移支付便如“雪中送炭。要到达转移支付制度促进地区间根本公共产品和根本设施建立均等化的根本目标，就要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进展调整。 邓红霞，我国转移支付制度的问题与对策研究D，2009-09-01(

4、1)。二财政转移支付制度现状我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制财政管理体制改革根底上形成的，且自分税制改革以来，我国政府间转移支付的数额逐年增大。目前，我国的转移支付主要是纵向的转移支付，由体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付构成。体制性转移支付包括税收返还和原体制补助。这些工程是按照保既得利益原则，对中央与地方的收支关系变动做出调整后的既得利益补偿。自1994年提出财政转移支付制度以来，在体制性转移支付中税收返还根本保持在90以上。目前税收返还包括消费税、增值税返还(简称两税返还)和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按l：O3增长比率计算，所得税基数返还为固定数

5、额。由于税收返还采用“基数法，而基数确实定就默认东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财力的差异。同时，在此根底上再将“两税返还中的增长因素考虑进去，税收返还往往会加大不同经济开展程度地区之间的财力差异度。财力性转移支付是中央财政为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间根本公共效劳均等化安排给地方财政的补助支出。目前，我国财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村义务教育转移支付和年终结算财力补助等工程。其中，1995年建立的一般性转移支付(2002年以前称为过渡期转移支付方法)已成为我国实现地区间公共效劳均

6、等化的有效手段。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业开展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进展补偿而设立的补助资金。专项转移支付一般具有指向性强的特点，其效果在很大程度上取决于中央政府的政策目标。二、我国财政转移支付制度存在的主要问题一转移支付制度根本原则偏离均等化目标我国财政转移支付制度是在分税制财政体制改革的背景下建立的，由于分税制改革的特殊历史背景，以不损害地方既得利益为原则，致使在此根底上建立的财政转移支付制度也沿袭了原体制补助和存量保存的税收返还补助。按照现行的税收返还方法，经济越落后、开展越缓慢的地区，得到的税收返还也就越来越少，从而造成地区间财力差异越来越大，

7、制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。二转移支付规模还不够大，未完全解决财权和事权一致的问题我国财政转移支付制度设立以来，转移支付资金规模一直呈递增趋势开展，绝对额由1995年的2 5329亿元增加到2009年29 871亿元，14年增长了118倍，年均增长19。目前，我国财政转移支付已经具有一定规模，但由于中央财力有限地方公共财政收入包含，导致现有的中央转移支付资金不能满足地方的全部支出需要。从财政部下发的?过渡期财政转移支付方法(1999)?中规定的客观因素转移支付计算公式就可以看出，*地区客观因素转移支付额=(该地区标准财政支出一该地区标准财政收入)*客观因素转移支付系数，客观因素转移支付系数=(中央

8、预算安排的本年度过渡期财政转移支付总额一本年度政策性转移支付总额)标准财政支出大于标准财政收入的地区标准收支差额之和，由于客观因素转移支付系数小于1，因此客观因素转移支付未能全部解决地方标准支出大于标准收入的矛盾，未能充分实现转移支付平衡地方财力的目标，地方的财权和事权仍然不匹配。三财政转移支付构造不合理1原体制补助和税收返还仍占有一定份额，不利于均等化目标实现2009年，原体制补助和税收返还共6 05419亿元，占当年全部转移支付资金29 871亿元的203，也就是说，目前有15的财政转移支付都以维护地方既得利益为目的，容易导致富者欲富、贫者欲贫，不利于均衡地方财力，有悖于财政转移支付实现公

9、共效劳均等化的目标。2一般性转移支付较少，未能充分发挥其均衡地区间财力的作用一般性转移支付是当前最为规*的财政转移支付形式，也是当前唯一用因素法测算且公开测算公式的转移支付形式，虽然近几年中央加大了一般性转移支付资金规模，调增了一般性转移支付所占比重，但目前一般性转移支付所占份额仍然较小。2009年中央财政转移支付中的一般性转移支付3 918亿元，占当年全部财政转移支付29 871亿元的1312。一般性转移支付所占比重较小，必然制约了财政转移支付整体均衡效应的发挥。3专项转移支付较多，地方可支配财力较小专项转移支付，是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业开展战略目标，以及委托地方政府代理事项进

10、展补偿而设立的转移支付工程，地方各级政府需要按照中央的规定用途使用资金。因此，专项转移支付不增加地方的可支配财力，地方用于平衡财政收支矛盾的可用财力仍然较小。2009年，中央专项转移支付12 57988亿元，占当年全部财政转移支付29 871亿元的4211，所占比例较高。四财政转移支付制度不规*1转移支付金额测算方法不科学、不合理目前，我国一般性转移支付的计算公式中，客观因素转移支付计算公式确定的不合理。客观因素转移支付是在优先确保政策因素转移支付后的中央剩余可供安排的财政转移支付资金中予以安排，由于客观因素转移支付是弥补地方标准收支差的财力性补助，在客观因素转移支付尚未能充分满足弥补地方收支

11、差的情况下，优先分配政策因素转移支付，显然有悖于财政转移支付化解地方财政收支矛盾的政策初衷。2转移支付工程多头管理、设置穿插重复我国目前的财政转移支付形式多样，尤其是专项转移支付，名目更是多达百余种，由于管理中央专项转移支付的中央各部委和部委内部各司局对中央专项转移支付工程缺乏统筹规划和沟通协调，一些用途相近的专款工程多头管理、设置穿插重复。转移支付工程多头管理、设置穿插重复，容易导致一些地方政府和企业多头申请、重复申请专项资金，影响财政资金的使用效益。3局部中央专项转移支付工程在设立、审批、监管等方面机制不完善一是局部中央专项申报审批和资金拨付链条过长，需要层层上报、审核、批复，从工程申请到

12、中央部门批复工程，再到中央专项资金实际拨付到位，往往需要经过一年以上的时间，期间相关情况发生变化得不到及时反响，造成中央专项资金下达后无法发挥作用；二是由于中央管得过细，管理难以到位，局部工程存在虚假申报等情况，影响中央专项资金效益；三是局部中央专项资金片面追求投入的“放大效应，投入零星分散，不仅不利于整合中央转移支付资金，集中力量干大事，还导致地方政府配套负担重，一定程度上影响了中央专项资金效益的发挥；四是资金分配方法不公开、不透明，缺乏统一规*的分配制度，容易出现“跑部钱进的现象；五是资金使用监管不到位，各级专项转移支付资金管理部门一般都只重视资金的申请、审批和拨付环节，无视资金使用和后期

13、监管环节，容易导致工程单位挤占挪用专项资金和工程建立未到达预期效果的问题。4局部专项转移支付资金下达晚，各级财政滞留中央专项资金问题严重由于中央每年的超收收入要到第四季度才能确定，根据我国财政预算以收定支、略有结余的原则，当年的超收收入大局部要安排当年支出，因此，财政部每年第四季度都集中大规模下达专项转移支付。专项转移支付资金到达地方财政的时间较晚，地方财政还要层层往下拨付，导致年末中央转移支付资金在各级财政部门滞留的问题严重。滞留资金比例大，不仅影响了当年中央财政预算的执行效果，还影响了财政资金的使用效益。五财政转移支付资金预算编报不完整按照预算法的规定，省级政府应当根据上年转移支付预算执行

14、数地方公共财政收入包含，将中央财政对该地区的财政转移支付收入全部编入本级预算，并提请本级人大审查和批准，但目前多数省份未全部将财政转移支付收入纳入预算。通过近几年审计部门的逐年监视，为使地方政府全额编报中央转移支付预算，财政部在每年初就下达各省中央财政转移支付预算数，为地方编报中央财政转移支付提供了数据支持，导致近两年地方预算编报中央转移支付的规模也有显著增长，但仍未到达全额编报。六财政转移支付制度法律根底不完善我国的财政转移支付制度缺乏权威和统一的法律根底，客观上降低了财政转移支付制度决策和运行的*性和规*性。一是财政转移支付法规级别低、效力差。现行财政转移支付方面的法规都散见于我国财政部的规章中，制度的权威性

15、和稳定性较差。二是财政转移支付的主体及其权利义务不明确。现行的财政转移支付规章中，根本上没有关于财政转移支付法律关系主体的说明，缺乏专门机构对财政转移支付进展统一规*管理，致使不同主管部门管理的财政转移支付之间目标不统一。三是财政转移支付的立项、分配、审批、拨付、监管环节都缺乏法定程序制约，导致财政转移支付运行的整个过程缺乏公开性和透明度。 李嘉，王鹏，我国财政转移支付制度存在的问题与改革设想J，科技和产业，2010(04)。三、兴旺国家财政转移支付制度的主要内容与经历借鉴一兴旺国家财政转移支付制度的主要内容1德国的财政转移支付制度德国是一个联邦制国家，政府层级分为联邦、州和地区三级。各级政府

16、在财政管理上具有独立性。宪法对三级政府的职责和财政支出的*围做了明确的规定。1949年?德国根本法?中关于公共财政的规定是国家财政立法的根底，联邦议会、州议会和市镇议会都有根据?根本法?的规定进展财政立法的权力。在?根本法?中专辟第十章?财政?，对联邦和州的公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等根本领项作出明确规定。德国的财政转移支付制度集中表达在1969年?联邦财政均衡法?中，这部法律也是实行州财政平衡改革的产物。德国的财政转移支付制度既包括中央地方或上下级之间资金调节，也包括兴旺地区与不兴旺地区之间的税收调节，前者是纵向财政平衡，后者则是横向财政平衡。纵向财政平衡是指联邦政府、州政府和地区政府之间的平衡。这是为了确保各级政府在履行各自职责时所必需的财源，通过多种形式，特别是通过税收在各级政