以提升财政支付水平的理念开展国库集中支付改革(图)

宁夏国库集中支付改革二十年探索

宁夏回族自治区财政厅

宁夏，地处祖国西北腹地，民族区域自治。受历史原因和现实情况影响，财政收入体量小、财力弱，财政人更能体会到把每一分钱都花在“刀刃”上的迫切感和重要性。面对财政收支紧张的局面，宁夏财政国库人迎难而上，充分借助财政国库集中支付改革的东风，大力弘扬“不到长城非好汉”的宁夏精神，紧紧抓住构建功能完善的现代国库制度，以国库集中支付改革作为突破点，通过信息化改造财政资金管理模式，强化对预算执行全过程规范管理和有效监督，增强政府对财政资金的调控能力，提高财政资金的支出绩效。20年来，宁夏国库砥砺前行、久久为功，打造出具有独特优势的国库集中支付管理模式，为宁夏财政为民聚财，科学理财发挥了重要作用。宁夏国库集中支付改革20年，是宁夏财政立足岗位探索的20年，也是实践财政部现代国库科学管理的20年。

一、以提升财政支付水平的理念开展国库集中支付改革（2000-2011年）

宁夏作为西北欠发达省份，在开展国库集中支付改革前，财政运行和管理中存在着较为突出的问题：财政管理模式落后，在资金账户管理方面，采用了多重和分散设立账户的方法；在财政收入收缴方面，采用逐级收缴方式；在财政资金拨付方面，采用层层拨转方式，由财政、人行、预算单位和代理银行的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单，耗费大量时间和人力、物力。财政资金运行质量差，受财政收入结构性因素和管理水平影响，财政收入征收成本过高，财政支出中大量财政资金沉淀在预算单位账户中，削弱了地方财政资金调度和统筹力度，造成各级市县财政库款紧张而单位资金大量闲置，财政资金收付效率低，安全性差，透明度不高，财政收支信息反馈迟缓。

2001年，按照建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库收付为主要形式的财政国库管理制度改革的指导思想，宁夏财政国库部门认真研读政策并分析本区实际，深刻认识到国库集中支付改革在需求牵引和技术推动下势在必行。我们采取先试点后推广，边实施边规范的方式，积极稳步推进。

一是建机构立制度。宁夏财政厅于2000年9月成立了国库处，2002年6月组建国库支付中心，为全区国库集中支付改革提供了机构保障。积极制定宁夏国库管理制度改革试行方案，明确改革的总体思路和具体原则，并拟定改革的相关配套管理办法。从资金的支付、核算及资金拨付过程中，对财政国库部门、人民银行国库部门、商业银行、预算单位及财政内部相关处室的职责进行明确，为改革建立了科学的制度框架。

二是建系统设内控。财政部将宁夏确定为集中支付信息化管理的首批试点单位，进行流程设计，实现财政资金拨付的信息化管理；在推行改革中，宁夏制定了系统、规范的资金支付流程，对预算执行和资金支付的各环节都有严格的规范化、程序化要求，提升了系统的内控水平。

三是先试点稳推进。按照稳妥推进试点，成熟后统一推广的原则，2000年开始开展工资统发工作，2002年选择自治区水利厅等5个部门启动改革试点，2003年将自治区财政厅、教育厅等23个预算单位纳入第二批自治区本级国库集中支付改革试点单位。2004年4月，在财政部国库司的支持下，在全国率先使用V1.0地方版国库集中支付系统，为加快该系统的使用推进作了大量尝试性工作。当年5月，财政部在银川召开现场会，将宁夏的做法在部分省区推广。同时，平罗县作为首批改革试点县拉开了县级改革的序幕。

四是重推广强功能。2005年自治区人民政府召开了“财政国库管理制度改革动员会”，各市县政府也先后成立了国库集中支付改革领导小组，落实改革经费，将推行这项改革作为党风廉政建设责任制的一项重要考核内容，国库集中支付改革在全区迅速全面推行。为了适应系统的应用和工作的开展，全区按照“技术标准统一，管理方式集中，财政数据归集”的数据大集中模式，仅用了6年时间，就实现了全区所有市、县上线运行。自治区财政厅统一部署和维护国库集中支付系统，有效提高系统的功能作用和使用效率。

按照横向到边、纵向到底的改革要求，我们逐步扩大改革范围，对条件成熟的自治区本级级部门及下属单位以及市县财政逐步纳入改革范围。截止2011年底，全区4142个预算单位纳入国库集中支付改革，所有市、县都开展了国库集中支付改革。通过国库集中支付改革，提高了财政资金支付效率和安全性，也通过系统归集了大量的财政数据。宁夏“信息数据省级大集中”和“财政省直管县全覆盖”的独特优势，使得宁夏在全国走在了国库集中支付改革的前列。

二、以电子化支付推进国库集中支付改革（2012-2018）

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，随着财政业务需要和信息技术市场化需求的不断融合接轨，宁夏财政国库集中支付改革还面临着新的问题和挑战：从横向来看，财政指标流、资金流、业务流分离严重；从纵向来看，各级财政部门还普遍存在着信息“孤岛”，规划不衔接、标准不统一、低水平重复建设突出；国库集中支付改革的全面推行，财政现金提取的风险问题和国库存款的大量攀升带来的资金管理问题较为迫切，实施绩效预算对预算执行的监督力度加大等。

宁夏财政以国库集中支付电子化建设为突破口，加强系统全流程的扩展功能提速增效，以财政系统大平台建设为核心深化国库集中支付改革任务。2013年疏于国库单一支付方式各有，宁夏被列入电子化支付管理系统全国推广的第二批试点省份，2014年元月自治区本级财政直接支付电子化系统正式运行，到2017年10月13日，随着固原市和宁东开发区国库支付电子化管理系统成功上线运行，标志着宁夏提前一年实现了省市县三级国库集中支付电子化管理全覆盖，全区5900多家预算单位、11家代理银行、30个市县（区）全部实现了国库支付电子化管理。

（一）优化国库集中支付系统提速增效

一是全流程支付电子化。将直接支付、授权支付、公务卡、实拨资金、专户资金、市县调拨在内的财政国库支付业务全部纳入电子化管理，除提取现金外，预算单位从业务流程上全部实施电子化支付管理，实现全程无纸化。

二是实现大平台流程操作。财政业务从指标管理、预算执行、资金支付到账务核算实现全流程一个平台统一管理，进一步优化资金审核支付流程，实现了“实时申请、实时支付、实时回执”，使平台使用者能及时了解资金流向。

三是提高资金清算水平。财政资金清算优化为实时多次清算，有效解决国库资金清算不及时问题；在对账支付上由纸质报表变为电子报表，由人工核对变为自动核对，提升了对账的完整性、时效性和准确性。

四是强化差旅费管理。加强差旅电子凭证网上报销试点改革，规范差旅公务行为，在全国首创将财政部统一推广的“公务之家”和宁夏地方使用的“内控系统”两者结合使用，降低行政运行成本，规范差旅公务行为。

五是建立动态监控体系。实行财政资金动态监控，全面跟踪财政资金支付的申请、审核、支付、清算及核算的操作流程疏于国库单一支付方式各有，建立健全事前威慑、事中监控、事后查处的一体化监控机制，全面提升财政财务监督管理水平，提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性。

（二）扩展国库集中支付系统功能

一是加强银行账户管理工作。依托“宁夏账户信息管理系统”对预算单位账户开立、变更、备案和审核程序管理，提高账户管理的效率；严格规范账户开立程序，全面实现财政专户归口管理，全面清理撤销违规财政专户，强化专户资金使用管理，规范专户资金存放管理。

二是积极开展国库现金管理。以科学性、安全性和收益性为原则制定国库现金管理实施方案，设立科学的考核指标，提高国库现金管理操作的市场化运作水平；设定库底目标现金余额和建立国库现金流量预测体系等方式，构建国库现金管理安全机制，防范和控制国库现金管理风险；通过线上招投标平台的电子化评审模式，降低行政运行成本和提高工作效率。

三是推进公务卡管理改革。宁夏从2008年5月开始实施公务卡改革，要求各预算单位制定本单位公务卡结算管理办法，修订完善内部管理制度；与代理银行签署公务卡代理协议，加强公务卡结算的系统功能开发，改善公务卡受理环境；建立公务卡强制结算目录，明确规定相关公务支出必须使用公务卡结算，扩大资金支付覆盖范围，提高公务卡使用率。截止2019年底，全区累计发行公务卡12.3万张。

四是加强财政库款预测。加强国库资金预测信息化建设，通过财税库银横向联网和国库集中支付系统搭建全区库款管理平台，动态实时掌握全区各市县库款运行情况。在全区建立库款运行预警监测体系，开展国库资金流量预测工作，探索国库资金流量预测结果应用。财政厅根据国库资金流量预测结果，科学合理调度库款，将库款余额作为发行债券和开展国库现金管理时点的重要参考指标。2017年9月28日，宁夏作为全国五个库款管理先进省份在全国做经验交流发言。

截止2018年，宁夏国库集中支付电子化改革取得了一定的效果。财政大平台建设初见成效。全区各级财政实现业务集中在财政大平台运行管理，财政业务在系统全流程电子化运行，成为全国为数不多的财政业务全覆盖，技术标准统一的省级地区。财政资金监管实效增强。通过预算执行动态监控系统，可以真实、准确地反映每一笔财政资金的来源去向、审核情况、支付时间等信息，大大提高了预算执行信息的完整性、准确性、及时性。财政运行保障能力提高。将单位结余资金归集国库，提高财政资金统筹力度和保障能力；能够即时和准确掌握财政库款余额变动情况，为合理制定财政政策，科学调控宏观经济提供准确的依据。服务型财政职能凸显。国库集中支付电子化提高了财政资金运行效率，让数据动起来让预算单位少跑路。财政支付数据的归集实现了预算管理手段和监控机制的历史性跨越，为各级政府、党委决策提供科学的数据支撑。

三、以预算管理规范建设为契机深化国库集中支付改革

现代财政国库管理的目标是控制、效益、透明，随着《中华人民共和国预算法实施条例》的实施和预算管理一体化规范的全面部署，财政法规的细化和业务流程的重塑对国库集中支付制度赋予了新的使命。宁夏虽小不自小，小而要建大文章，面对新时期的新任务，宁夏财政主动对接财政部，坚持技术应用和业务规范并举推进预算管理一体化工作，以规范运行和数据应用为目标深化国库集中收付改革，实现“以政控财，以财行政”的目标。

作为第一批试点省份，宁夏积极对标财政部预算管理规范要求，在借鉴先进省份经验的同时结合自身实际制定了改造升级的路子。我们紧紧围绕预算管理一体化规范要求，已实现与全国预算汇总系统的数据贯通，完成预算管理一体化核心系统改造工作，实现财政专户电子化核算。下一步，宁夏财政主要从开展预算单位实有资金账户管理、推进非税收入电子化征缴、财政决算大数据应用、建立国库库款库底目标余额等方面全面深化国库集中支付改革工作。宁夏将立足于政策的统一性和模式的创新性，发扬在国库改革工作中掀浪头，起浪花，咬定发展不放松，不达目的不罢休的精气神，以项目库建设引领财政预算管理规范，以单位实有资金集中支付深化部门管理水平。

20年弹指一挥间，宁夏国库集中支付改革从破冰前行到弄潮儿，从跟随者到领跑者，为建立现代财政制度奠定了基础，为科学理财保驾护航。国库集中支付20年的改革发展，也是思想和观念改革发展的时代，是宁夏践行“不到长城非好汉”精神的真实写照。