外部军事援助对战争意味着什么？有人认为，它可以改变战场局势，甚至改变战争的方向；有人认为，它只能部分影响游戏筹码的分配。有人认为，只是延长了代理战争和放血的时间；还有人认为是自卫方面的必要支持，是紧急输血。从不同的立场和利益出发，对军事援助自然会有不同的判断。只有从地缘政治和安全功能主义的角度来看，美国和西方在向乌克兰“输血”的经验，对于它们在潜在地区冲突背景下谋划大国对抗具有重要的借鉴意义。
根据美国国防部公布的清单，自2月24日以来，美国对乌克兰的装备包括1000多套毒刺防空系统、5000多枚标枪反坦克导弹、700多架弹簧刀无人机, 几个海马斯火箭系统、90 门 M777 榴弹炮和 180,000 发炮弹、72 辆榴弹炮牵引车、17 台反炮雷达、4 台反迫击炮雷达、16 架 Mi-17 直升机、数百辆多用途车辆轮式车辆、200 辆 M113 装甲运兵车、 7.50,000 个人防护设备、凤凰幽灵无人机、战术通信系统、夜视仪、热成像系统、光学和激光测距仪、商业/卫星地图服务、爆炸物处理防护设备、核生化辐射防护设备、电子干扰设备、战场医疗用品等。
在资金方面，根据美国国务院政治军事局5月初公布的数据，自2月24日以来，美国对乌克兰的“安全援助”总额已超过38亿美元，援助金额超过6.5美元。亿美元，包括设备和人员培训。目标不仅包括建设乌克兰军队自身和国内的作战能力，还包括提高与北约的互操作性。 5月21日，拜登为乌克兰签署了一项新的援助法案，价值高达400亿美元，但乌克兰只能直接获得一部分，涉及武器装备和训练、维持政府经济运行、人道主义援助等。其中包括90 亿美元和 39 亿美元用于美国自己的补给库存以及欧洲司令部的行动和部署。
对于卷入冲突的非正式盟友或伙伴国，在美国不直接下台的情况下，除了提供情报和舆论支持外，更重要的是要确保对他们的交通顺畅和安全，并延长他们的时间。战时的“血槽”，进而达到吞噬、拖累对手的目的。
具体到乌克兰冲突，美国及其北约盟国依靠完善的援助机制、健全的战略投送能力以及战区的政治、外交和后勤基础设施等，让乌军“补血” ”甚至在冲突中换衣服（有备而来）是可能的，尽管它可能不会最终影响战争的结果。它涉及联盟制度、援助机制、库存管理、军事生产、运输保障、人员培训等问题。让我们从机制开始。
谁负责这笔钱？
美国对外援助的法律依据是 1961 年的《对外援助法案》(FAA)，大致有两个——国务院的对外行动和相关计划 (SFOPS) 拨款措施，以及农业拨款国际粮食援助条款在措施”。然而，冷战结束后，越来越多的美国对外援助，尤其是对外“安全援助”（SA），被从两个预算中剔除。
近年来，对外军事援助约占美国对外援助总额的三分之一，其中大部分由国务院资助，由国防部负责实施。主要机制是国务院管理的三个账户，“外国军事融资”（FMF）、“国际军事教育和培训”（IMET）和“维和行动”（PKO）。账户中的资金全部由 SFOPS 分配。其中，FMF 规模最大，主要在“对外军售”（FMS）计划下向外国政府授予购买美国军事装备和提供培训支持的赠款。
国务院通过其政治军事事务局管理特别是资金分配、FMF、IMET、PKO 和其他个别国家计划，例如巴基斯坦反叛乱能力基金 (PCCF)。除装备外，人员知识技能培训也是援军项目的重要组成部分。通过这些账户提供的资金，五角大楼国防安全合作局 (DSCA) 专门负责实施军事援助。
此外，还有一些 SA 计划未经 1961 年《对外援助法》授权，这些计划不通过国务院，而是由五角大楼直接管理，资金来自其财政年度拨款。 SA 计划还包括支持联军军事行动或合作伙伴的培训、装备和其他计划。自 2002 年以来，在全球反恐倡议的保护下，五角大楼在每个财政年度都收到了类似于 FMF 计划的直接外国援助资金。
SA 计划的法律依据是《美国法典》第 10 篇中合作伙伴的能力建设。 333 DoD and ，主要指五角大楼的临时或特定国家的援助计划。阿富汗和伊拉克的阿富汗安全部队基金 (ASFF) 和伊拉克安全部队基金 (ISFF)、伊拉克和叙利亚的反伊斯兰国训练和装备基金 (CTEF) 以及乌克兰安全援助计划 (USAI) 都属于这一类，五角大楼为这个项目自己赚钱。在上述 400 亿份订单中，有 60 亿份属于 USAI。
自本世纪以来，美国的绝大多数援助都是赠予的。从 1960 年代到 1980 年代中后期，贷款作为美国援助的主要方式之一，曾一度占援助总额的 1/3，随后开始急剧下降，至本世纪初。特朗普政府曾试图改变这一点，认为对受援国偿债能力的担忧只会伤害美国，却得不到国会的支持。当然，送礼不等于白送。大部分美国的援助甚至不需要出去回国，而是留在美国，用来购买美国产品，这就是所谓的“捆绑援助”。事实上，除了部分对以色列的军事援助项目外，美国大部分的援助项目都会捆绑购买美国设备和美国提供的培训和培训服务。
值得一提的是，4月底，美国“复活”了《租借法案》，旨在提高非捐赠军事援助的效率，降低门槛，减少程序。虽然拜登政府不一定会启用这项法案，但它至少为美国的援助打开了大门。而“多门”也是美军援助机制的一个特点。
我如何花钱？
目前关于美国援助的讨论主要集中在战时的“输血”措施上，但作为塑造地区军事态势的一种方式，美国的援助在和平时期也非常重要。在像乌克兰这样的关键方向，美国的援助早在战前就开始了。
在 2014 年克里米亚事件之前，美国政府每年向乌克兰提供价值约 1 亿美元的军事援助。到 2022 年初，克里米亚后的援助总额超过 25 亿美元，其中 13 亿美元来自五角大楼自己的 USAI 计划。
从对乌克兰的援助来看，奥巴马政府只提供非杀伤性和辅助性设备，如车辆、侦察无人机、夜视仪和战场救护设备等。在奥巴马政府的最后两年，行政部门和国会讨论了向乌克兰提供毁灭性武器的动议，但直到特朗普上任后才实施。
2018、2019年两年，特朗普政府除了继续提供夜视、医疗、通信、指挥控制、运输设备和设备外，还向乌克兰提供了标枪反坦克导弹和首次采用美制RPG火箭筒。 、狙击步枪和退役的巡逻艇。 2020 年 6 月，美国国会批准了对乌克兰的 5 亿美元一揽子援助计划，该计划除了最初的轻武器外，还特别强调了空中和海上态势感知、指挥和控制以及安全通信。和网络战能力。
2021年3月，拜登政府将首次向乌克兰提供军事援助。这份1.25亿的清单涵盖了2艘巡逻艇和24个反炮雷达，以及对乌克兰军队的卫星图像识别和分析。 ，战场医疗和战斗后送训练。同年6月、8月、9月和12月，五角大楼根据原有的USAI框架和新签署的美乌“战略防御框架”（SDF），向乌克兰提供了总计4.1亿美元。援助——除了继续提供单兵反坦克装备和非杀伤性装备外，还强调国防工业改革、黑海安全、网络安全和情报共享等方面的合作。 2022 年 1 月，美国允许其盟国向乌克兰提供美国制造的武器和装备。
对于乌克兰，美国有多种“输血”机制。 2月24日战争爆发后，立即激活了3.22亿FMF账户资金，是明确直接的援助。除此之外，FMF 账户还引入了“第三方转移”（TPT）机制，使 3. 91 亿美元能够在战前和战后用于美国在东欧和巴尔干地区的盟友，以便他们补足装备后可以支援乌克兰。这是对乌克兰的间接援助。
2021 年，通过 FMF 和 IMET 账户，五角大楼将分别实施 1. 15 亿美元和 300 万美元对乌克兰的援助。 2022 年第一季度，五角大楼通过 USAI 项目向乌克兰提供了超过 3 亿美元的援助，上一年为 2.75 亿美元。除了这些项目，美国国务院和五角大楼还有全球安全应急基金 (GSCF)，该基金自 2014 年以来已向乌克兰提供了 4200 万美元用于设备、培训和咨询服务。
FMF 账户中的资金用于对外军售 (FMS) 和直接商业销售 (DCS)。前者是政府间协议，战前年总销售额约为5.9亿美元；后者自2015年以来总计2.7亿美元，涉及弹药、火控系统、激光设备、制导设备、军用电子设备等。除了此类贸易，美国还“交出”通过“过剩防御设备”（EDA）计划向乌克兰提供少量设备，包括四艘巡逻艇和 Mi-17 直升机（之前从俄罗斯购买，计划移交给前阿富汗政府）。
除了上述国务院和五角大楼管理的军事援助项目外，在这场俄乌冲突中，还有一个非常重要的军事援助机制——“总统交接授权”（PDA）。这里的“分配”以及“拨款”、“资金使用”等其他翻译并不完全准确。对应的原词“”在金融语境中具有“撤军”之意，在军事语境中具有“撤军”之意。废除”和“减少”的意思。具体来说，PDA授权美国总统直接从美军自己的装备库存中调拨装备给受援国或在没有国会的情况下提供服务。自2021年9月起，拜登政府提供9 次通过 PDA 机制向乌克兰提供了价值约 35 亿美元的援助，包括 4 月的 8 亿美元和 5 月的 1 亿美元。
和谁？
此外，美国还加强了与乌克兰在边境安全、常规武器销毁、战区联合演习和训练等方面的合作，并与北约框架形成了实质性联系。严格来说，这些机制和框架不属于美国的军事援助平台，但它们是美军和美军内部对乌克兰援助总体规划不可分割的一部分。
乌克兰早在1991年就以伙伴国身份加入北约“北大西洋合作委员会”，并于1994年加入“和平伙伴计划”。 1997年，双方成立“北约-乌克兰委员会”，为双方协商安全问题提供平台。此外，北约专门成立了“乌克兰工作计划军事委员会”，协调双方联合军演。
近年来，乌克兰与美国、北约和欧盟进行了多次双边和多边军事演习。第六个“增强型”北约伙伴国。迄今为止，乌克兰在军事标准、训练、演习、信息情报交流、装备互通、合作平台等方面已成为北约的重要“编外人员”。
除了北约，美国欧洲司令部也在对乌克兰的军事援助中发挥着重要作用。欧洲司令部国防合作办公室（ODC）直接负责与乌克兰国防部和武装部队的对接，提供军事装备、训练和训练，涉及所有战术、作战和战略层面。上述FMF、IMET、FMS以及年度两军交流等项目均由该办公室协调管理。此外，ODC 负责欧洲司令部的人道主义支持计划 (HAP) 并协助美国国防部咨询小组。
简而言之，美国对乌克兰的军事援助是一个庞大而复杂的政策网络，不能单靠国务院、五角大楼、欧洲司令部或美国盟友的支持，需要各方的配合。在这次俄乌冲突中，根据五角大楼的官方介绍和表态，协调工作比较顺利。鉴于在多个复杂的官僚机构内部和之间不可避免地存在效率和协调方面的挑战，这并不容易。
五角大楼在过去几个月中特别强调了PDA机制的流程和高效运作，值得关注：首先，五角大楼、欧洲司令部和乌兹别克斯坦共同制定了装备需求清单，以及五角大楼的政策美国的部门、盟友和合作伙伴。推动国家间设备库存、生产和运输的评估和协调，进而评估美国工业体系补充库存的能力和效率。接下来，国防安全合作局将清单交给各军种部门，由它们评估分配的设备的战备影响。接下来，参谋长联席会议主席向国防部长提交正式提案和备忘录，国防部长批准移交计划。此后，转运设备开始打包。总统下令执行转移计划。最后，国务卿签署了备忘录，国防安全合作局负责执行。五角大楼自豪地声称，这个过程可以在短短两三天内完成。
当然，上述过程只是美军援助乌克兰故事的开始。至于军事援助的有效性和效率，取决于许多其他因素。作为大国竞争定位下的美国军事干预模式之一，军事援助问题值得持续关注。俄乌冲突是二战后欧洲规模最大的常规战争。美国的援助机制和政策网络可能在这一实践之后得到进一步的迭代完善。从做好准备和减少麻烦的角度来看，这是美国潜在的军事对手需要仔细考虑的一点。
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齐昊天，北京大学国际关系学院助理教授。
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