《中国新闻周刊》专访中国社科院农村发展研究所所长魏后凯(组图)

确定优先顺序

中国的耕地要回答三个问题，一是“有多少土地”，即耕地减少了；土壤强度是否降低；三是“有没有种粮”，即耕地中用于种粮的比例是多少。就这三个问题，《中国新闻周刊》采访了中国社会科学院农村发展研究所所长魏厚凯。

3月9日，在贵州省黔东南苗族侗族自治州丹寨县，村民在兴仁镇排泥村的农田里劳作。图/IC

农田间的流转不易监管

中国新闻周刊：从“二次调整”到“三次调整”，全国耕地类别减少1.13亿亩。我国人均耕地面积也在减少。 “第一次调整”为1.59亩/人，“第二次调整”为1.52亩/人，“第三次调整”为1.36亩/人，即不到世界平均水平的40%。这些数据应该如何解读？

魏后凯：我国第一次全国土地调查（简称“一调”）于1984年5月至1997年底完成。 2007年7月1日，调查数据以2009年12月31日标准时间汇总。结果显示，全国耕地20.31亿亩，即2.038亿亩超过2009年耕地数据逐年变化的基础上“一次调整”。第三次全国土地普查（简称“三普”）于2018年9月启动，数据以标准时间2019年12月31日进行汇总，结果显示全国耕地面积为19.1.8亿亩，比《二调》减少了13亿亩。

人均耕地减少主要有两个原因：一是人口增加。 2009年到2019年，全国总人口从13.35亿增加到14.10亿人，增加了0.75亿人，即增加了5.7%；二是耕地面积减少。如前所述，这一时期全国耕地面积减少了5. 6%。耕地减少，人口增加，必然导致人均耕地减少，人地矛盾进一步加剧。

耕地减少的原因有很多，其中有两点需要说明。一是工业化和城市化导致的耕地减少。从“二次调整”到“三次调整”，全国城中村和工矿用地由4.31亿亩增加到5.3亿亩，增加9850万亩，或增加22.9%，交通用地增加20.3%，其中包括占用部分耕地；二是退耕还林还草还草。 “第二次调整”数据显示，2009年，8474万亩耕地位于林区、草原、江河湖泊最高洪水位控制线以内，6471万亩耕地位于陡峭山坡上。 25度以上的斜坡。这些耕地中有相当一部分需要退还森林、草地和湿地。 2009年至2019年，全国林地增加11.9%，其中退耕还林成果。

魏后凯。照片/受访者提供

中国新闻周刊：“三个调整”显示，2009年至2019年10年间，我国耕地净流入量为1.12亿亩，净流入园地< @0.63亿亩，为什么那么多耕地流向林地和花园？

魏后凯：这个转变应该是双向的。部分耕地转为林地和园地，部分林地和园地转为耕地占占补偿平衡。从园地来看，“第二次调整”为2.22亿亩，“第三次调整”为3.3亿亩，增加0.81亿亩，流入园地的耕地为0.63亿亩，也就是说，园地增加的近80%来自耕地。从林地来看，“二次调整”数据为38.9亿亩，“第三次调整”数据为42.62亿亩，增加4.@ >53亿亩，林地总面积42.62亿亩。大约四分之一的增长来自耕地转用。

耕地转为林地和园地的主要原因有三个。一是退耕还林、退草、退湿。一些耕地，包括坡度超过25度的耕地，当然已经转为林地。一些地方擅自扩大，退耕还林的范围和规模扩大了。当然，这只是少数。大部分退耕还林应该是促进生态建设的政策调整。二是近年来我们一直在推进农业供给侧。结构改革，包括农村地区的产业结构调整。在这次供给侧改革的过程中，可能存在一些误解，将供给侧改革理解为农业产业结构的简单调整。因为种粮肯定不如种果树，在利益的驱使下，有些人把耕地变成了园地；三是对土地使用缺乏严格控制。中国实行土地使用管制。严格控制农用地转为建设用地，将农用地分为耕地、林地、牧场等，与耕地转为建设用地不同。农地之间的转换相对容易。此外，林地和园地还具有保障国家食品安全的功能。种粮就是食品安全，果树种植和养殖也是食品安全，所以不容易监管。

既要加强农地流转的规范化管理，或者坚持严格控制用地，又要允许适当调整，对耕地进行分类，即高标准农田、基本农田或其他耕地应根据具体情况进行。

中国新闻周刊：“三调”数据显示，全国仅有10个省份完成耕地持有指标，其中东北辽、甘肃、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆等作为中部地区的山西，基本属于经济欠发达地区，而大部分发达地区未达到耕地保有量指标，总体反映了耕地保护与城镇化水平和经济发展水平的关系。经济发展和城市化不断侵蚀耕地。能否在它们与耕地保护之间找到平衡点？

魏厚凯：近年来，中国的城市化进程快速推进。与其他国家相比，中国是一个大规模且快速的城市化国家。 1996年我国城镇化率为30.48%，2009年达到48.34%，2019年达到62.71%。2009年至2019年，我国城镇化率率平均每年增加 1.44 个百分点。是一种超高速的城市化，世界平均增长率不到0.5个百分点/年。

城镇化是必然趋势，完全不占用耕地是很难的，因为城市扩张必须在空间上实施，但在城镇化过程中，耕地必须严格保护，保护必须坚持。耕地的基本国策是尽可能少地征用耕地，尽可能不征用优质耕地，并尽可能协调这两个方面。可以从四个方面考虑：一是要划定城市增长的边界，严格控制。城市不能无限蔓延，城市周边都是质量较好的耕地。必须划定永久性基本农田。这是不能动的，必须严守耕地红线。二是要加强占补平衡全过程的统筹监管，征用耕地质量要好。量补，要实行耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，既要平衡数量和质量，又要保护好耕地生态。要以防多征少补，以优补劣。比如，要补贴的耕地已经上山了，还不够；三是提高城乡建设用地利用效率。目前，城乡建设效率，特别是农村和小城镇建设效率仍然较低。它不是太高。如果效率高，我国的城市化就不需要占用那么多的耕地。尤其是低效的工业用地如何重新开发，过去效率低，浪费严重；四要建立城乡统一的土地市场，特别是城乡统一的建设用地市场。现在我国城市建设用地在增加，农村建设用地也在增加。这不正常。人口城市化，农村人口减少。但由于城乡土地市场的分割，带来了两次上涨。农民进城后，城市建设用地会增加，但农村建设用地，特别是宅基地不能收回。因此，必须建立统一的城乡建设用地市场。

优质土地占比下降，劣质土地占比上升

中国新闻周刊：一方面是耕地在减少，另一方面是质量在下降，比如东北黑土地退化。 、北方耕地盐碱化、南方耕地酸化等，近年来情况如何？有什么办法可以阻止这种趋势？

魏厚凯：近年来，耕地质量确实在下降。这个问题引起了有关部门的重视，近年来也做了很多工作，但到目前为止，这种局面并没有得到根本扭转。自然资源部公布的全国耕地质量等级更新评价主要数据结果将耕地分为15个等级，1-4级为优地，5-8级为高等级，9-12级为中等级，13年级~15年级是低年级的地方。 2014年优秀名额比例2.94%。 2018年仅为2.90%，下降0.04个百分点。最初，我们是很棒的地方。比例很小，而且还在下降；而低档名额的比例正在增加。 2014年这个比例是17.69%，2018年增加到17.79%，增加了0.1个百分点，这是一个不好的现象。本来，中低档土地的比例很高。全国70%以上的耕地为中低等土地，优质土地很少。应该受到高度重视。此外，近年来，全国高标准农田比例快速增加，但耕地质量却在下降。这种情况也值得我们深思。

中国新闻周刊：随着耕地质量下降，农民为了提高单位面积产量而大量使用化肥和农药，进一步导致耕地质量下降。这是恶性循环吗？

魏后凯：这不一定是真的。耕地质量确实在下降，下降的原因是由水土流失、酸雨、盐碱化、环境污染（包括重金属污染）、过度使用化肥和杀虫剂等多种因素造成的。对耕地层的破坏和不当的耕作方法，如长期种植某种作物，会导致耕地质量下降。

过度使用化肥是导致耕地质量下降的众多原因之一。目前尚不清楚它占了多少。过去，我国粮食生产主要依靠化肥和农药。变化，现在超过 40% 的粮食生产依赖改良种子。

但是中国的化肥和农药确实是过度使用。 2016年以农作物总播种面积计算，每公顷化肥使用量为359.1公斤，比国际化肥使用安全限值225公斤高出近60%每公顷。我国化肥使用量远高于世界平均水平，属于过度使用。长期过量使用化肥和农药会导致养分失衡，土壤肥力下降，土壤有机质下降，造成环境污染问题。

其实，有关部门非常重视这个问题。农业部在2015年实施了减少化肥和农药使用的行动计划，当时提出到2020年化肥使用量要实现零增长，实际上我们提前实现了。这个目标。 2015年以来，化肥使用总量和强度呈下降趋势。我看了国家统计局公布的数据。 2016年我国化肥使用量（纯量）为5984.4万吨，2020年降至5.250.7万吨，减少12.@ >3%。应该说，我们在化肥减量增效方面取得了很大的成效。下一步应该是分类。分阶段推进，实行双减双控。分类是根据不同的农产品，减量增效，不同地区不同。双减双控是指不仅要减少化肥使用总量和强度，还要控制总量。和强度控制。

种粮综合收入比较指数过低

中国新闻周刊：出于经济考虑，不少农民选择种植经济作物，非粮耕地现象十分严重。一个农民的经济账，农民种粮不赚钱，怎么能有动力？

魏厚凯：这种现象确实存在，就是农民种粮不赚钱，收入比较低。 2016年至2019年，水稻、小麦、玉米亩均净利润连续四年为负。说明在此期间，庄稼都处于亏损状态。我们最近也做了一个计算。从2016年到2020年，看各种作物的综合收入比较指数，如果粮食为1，我们计算了7种蔬菜，包括西红柿、黄瓜、茄子、卷心菜和辣椒。 ，大白菜，土豆，它们的综合收入比较指数是39.2，而苹果是2<​​@6.85，差距太大，确实是个问题。

确保粮食安全是一项国家战略，但农民也需要增加收入。没有收入，就没有动力。我们如何解决这个问题？首先，要减少农民数量，推进农业规模化产业化和现代化，通过规模化经营提高农业效益。一亩地200元，种两亩地没有收入，但种100亩地收入可观；二是调整优化支农政策，加大粮食种植补贴力度，通过政策扶持让农民维持粮食种植成本，至少保本。 1204.85亿元，每亩补贴接近95元，下一步进一步提高补贴标准，加大补贴规模，优化补贴结构，从过去的黄箱补贴给绿箱补贴。价格补贴向收入补贴转变，重点支持农业高质量发展、支持农业绿色发展，从过去的刺激生产向支持绿色生态、适度规模经营转变；供应链，实现食品产业链、价值链和供应链的互动，促进食品产业链的纵向延伸和与其他产业的横向整合，让农民在产业链的增值中获得更多收益，我认为这是根本方向。

中国新闻周刊：耕地保护难的核心问题在于，耕地利用存在多个相互冲突的目标，围绕耕地保护展开了各种利益博弈。在这个博弈中，经济利益最大化往往占上风。另一方面，红线的标准在不断提高。国家“十一五”期间，提出将耕地红线维持在18亿亩。 “计划明明维持在18.65亿亩，这会不会让围绕农田的博弈越来越激烈？情况是不是越来越复杂了？

魏厚凯：严守耕地红线，是实施储粮战略、保障粮食安全的根本方略。 “十四五”规划纲要两次提到耕地红线，明确提出“严守18亿亩土地”。 “耕地红线”。18亿亩耕地红线是底线要求。过去主要以耕地量作为约束性指标。其中，“十一五” ”规划18亿亩，“十二五”规划18.18亿亩，“十三五”规划18.65亿亩。 “五年计划”没有提出耕地数量的量化指标，而是设定了一个更重要的综合约束指标，即粮食综合产能应大于<@6.5亿吨，即粮食保障是安全的重要基础。

耕地保护确实越来越难，耕地保护、经济发展和农民增收之间确实存在多方利益博弈。随着居民消费水平的提高，保障粮食安全不仅是口粮粮食问题，更是重要农产品供给问题。你想只吃口粮而不吃蔬菜和水果吗？还需要畜产品，水产品和林产品也是重要农产品的供应。为保障粮食以外其他重要农产品的供应，还要占用土地，其中一部分可能是耕地，农民需要增加收入。它是多个目标的整体协调。耕地红线是底线。在此前提下，如何调整内部结构，确保粮食安全、重要农产品稳定供应、农民增收、生态环境保护等。两者的关系需要很好的协调，但在这例如，种植粮食、经济作物和饲料需要耕地。它还需要统筹规划和协调。不能说只指口粮，没有蔬菜和水果，也没有肉和蛋。乳制品。

今年3月，习近平总书记在全国两会上发表讲话。他提出了大食品的概念。我认为我们应该从大食概念的角度来确定优先级。如何确定？从产品上看，首先要保证口粮，再保证其他粮食和食品的安全。过去我们常说，耕地不能变成粮食，要防止耕地变成非粮。种粮，国家花这么多钱开发高标准的农田，粮食必须全部种好，基本农田主要用于种粮。耕地优先用于种植粮食，但不能说100%的耕地用于种植粮食。如何保证其他食品的安全？这里有一个结构优化，合理安排的问题。

保障粮食安全是中央和地方、主产区、主销区和产销平衡区的共同责任。要有要求，有利于加强耕地保护。

中国新闻周刊：在耕地保护与经济发展的关系上，国外有什么好的经验可以借鉴？

魏后凯：美国、加拿大和一些南美国家土地很多，欧洲一些国家的人均耕地比我们高很多。荷兰有一些经验可以借鉴。有两个方面。我在那里调查过。他们的农村土地使用规定非常严格，包括农舍，不能建造或转作他用。法律法规非常严格，相当于我们的土地使用控制；二是提高土地管理效率。荷兰发展高附加值特色产业，提高土地利用率。但这些国家与中国不同。它们非常小。与必须确保粮食安全的中国不同，进口一些粮食就足够了。它不需要像我们那样多的粮食安全。我国的粮食安全是一个非常重要的问题。如果你自己不保护，国外是不可能为你解决这个问题的，因为消耗太大了。

中国新闻周刊：从法律上看，耕地保护还有提升空间吗？

魏后凯：肯定会有完善的地方，但是土地管理法是几年前修改通过的，我也是十三届全国人大代表。国务院《土地管理法实施条例》去年底刚刚修订，法律制度不断完善。更重要的是，这个法律和国务院的规定如何执行，我们的配套政策如何完善，在此基础上，根据生产实践中面临的一些问题，有必要对其进行修改。

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